Chr. Hartwell: 'De EU kan het onwettig karakter voor de rechtbank aanvechten'.

Christoph Hartwell

“De beste manier om de VS-sanctiewetten te counteren is het onwettig karakter voor de rechtbank aan te vechten”, aldus Christopher Hartwell*. Deze econoom met VS-roots werkte mee aan de studie in opdracht van het Europees Parlement over mogelijke antwoorden van de EU op de negatieve gevolgen van de VS-blokkadewetten voor de Europese economie. We spraken met Christopher Hartwell via zoom. 

Hoe effectief is de blokkade tegen Cuba? 
Het doel van de blokkade tegen Cuba is duidelijk de verandering van het regime, en later kwam meer de klemtoon op democratisering. In de VS leeft bij velen nog de idee dat het embargo niet streng genoeg of te poreus was. Maar het is duidelijk dat de blokkade niet gewerkt heeft. Er is geen regime-wissel gekomen, Cuba is geen vrijemarkteconomie geworden. In tegendeel, het geeft de Cubaanse regering een reden om alle problemen aan de blokkade te wijten.

Wat is de impact van de blokkadewetten voor Europa?
Ik ben economist en zie twee kanten. Enerzijds zijn er zeker bedrijven die hun banden met Cuba hebben moeten onderbreken. Belangrijker is nog de onzekerheid voor de bedrijven, met wisselende presidenten en wisselende maatregelen.  Sancties, sancties, sancties. Met Obama aan de macht luidt het geen sancties. Komt Trump en het is opnieuw sancties, sancties, sancties. En wat gaat Biden doen? Wellicht keert hij terug naar Obama, maar het kan ook anders uitdraaien. Dat creëert onzekerheid en schrikt bedrijven af om investeringen op lange termijn te doen. Anderzijds heeft de VS zichzelf buiten spel gezet en ruimte gelaten voor Europese en andere bedrijven om met Cuba handel te drijven.  Europa doet er bijvoorbeeld haar voordeel bij omdat Cuba hier nu veel meer voor de aankoop van medisch materiaal moet betalen. Europese bedrijven maken hierdoor meer omzet en winst. Voor Cuba is dit natuurlijk geen goede zaak, want in de VS zouden ze goedkoper gesteld zijn.  Maar zelfs voor bedrijven die hun relaties met Cuba kunnen gescheiden houden van deze met de VS kampen met een transportprobleem. Schepen die Cuba aandoen mogen de eerste 100 dagen daarna geen VS-havens binnenvaren.

Zijn er concrete gegevens bekend over bedrijven die omwille van de blokkade tegen Cuba hun investeringen uitstellen?
In het geval van de blokkade tegen Iran is het duidelijk. Maar Cuba heeft geen petroleum, geen grondstoffen, toerisme is nog ondermaats juist omwille van het embargo, dus bedrijven staan niet in rijen aan te schuiven om te investeren. Cuba is een kleine markt, en dat zal zo blijven zelfs als het embargo wordt opgeheven.

In de studie worden acht mogelijke reacties van de EU tegen de extraterritorialiteit van de VS-sancties bekeken. Welke reacties zijn het meest aangewezen?
Sommige van die opties zijn gewoon onrealistisch, zoals de VS uitsluiten van het SWIFT-systeem voor internationale betalingen of het invoeren van de Euro als internationaal betaalmiddel ter vervanging van de dollar. Ik zie wel twee opties die wel kunnen werken. De eerste is een klacht neerleggen bij de WHO-Wereldhandelsorganisatie. De VS heeft veel respect voor de WHO en het Dispute Settlement System (mechanisme voor beslechting van geschillen)werkt al vele jaren.  Het is een traag maar goed systeem.

Nog een betere optie is het Investor State Dispute Settlement Mechanism, dat vervat zit in bilaterale handelsverdragen tussen landen. Het is een nieuw bindend mechanisme. Het biedt bedrijven de mogelijkheid om klacht in te dienen als de garanties op hun investeringen in het andere land geschonden worden. Toegepast op Cuba: als een Europees bedrijf kan aantonen dat zijn investeringen in de VS schade ondervinden omwille van de relaties met Cuba, kan het een klacht indienen.  Een voorbeeld: Hongarije en de VS hebben zulk akkoord afgesloten. Als een Hongaars bedrijf vindt dat haar belangen worden geschonden omdat hun schepen na een bezoek aan Cuba niet kunnen doorvaren naar de VS om daar lading te lossen, dan kan dit bedrijf een klacht indienen. Drie onafhankelijke rechters zullen dan een oordeel vellen op basis van een handelsverdrag. Dat heeft niets meer te maken met diplomatie tussen de EU die de blokkade veroordeelt en de VS die zich beroept op haar ‘nationale veiligheid’.  Dit kan werken.

Kan de EU tegensancties tegen de VS nemen? 
We hebben die mogelijkheden ook bestudeerd. Goed om weten, economische tegensancties zijn pas mogelijk als vooraf een klacht bij de WHO werd neergelegd en heel de procedure is afgehandeld. Maar economisch gezien is dat een slecht idee, want de EU is meer afhankelijk van de VS dan omgekeerd. Daarenboven, en dat is heel ironisch, kan de VS in die situatie klacht neerleggen tegen de EU met als argument: wij hebben sancties genomen tegen Cuba, niet tegen de EU. Er is dus geen enkele basis waarop de EU ons dagvaardt. 
Zogenaamde zachte tegensancties zoals het opzeggen van één of ander cultureel akkoord doet de VS niet echt pijn; het treft alleen mensen met goede bedoelingen in beide landen.

De EU hoopt haar bedrijven tegen VS-sancties te beschermen door het verstrakken van de ‘blokkeringsverordening’ (Blocking Statute). 
Ik ben het op dat punt niet helemaal eens met het rapport. Het blocking statute plaatst de bedrijven tussen twee vuren, door te verbieden om de VS-richtlijnen op te volgen. Het lijkt er eerder op dat de EU tegen de bedrijven zegt: nemen jullie maar het risico. Het Europees Parlement vindt deze optie natuurlijk wel belangrijk, omdat dit behoort tot wat ze wél kunnen doen, nl. richtlijnen en wetten uitvaardigen. Ik geloof niet in deze strategie. 

De studie raadt de EU aan om op internationale fora en in samenspraak met andere landen zoals Mexico en Canada, de extraterritoriale impact van de VS-sancties streng te veroordelen wegens illegaal. 
De EU kan uiting geven aan haar bezorgdheid, aan haar diepe bezorgdheid en de onwettigheid van de sancties aanklagen. Maar woorden alleen dagen de VS niet echt uit. Kijk, de EU veroordeelt ook Rusland voor de annexatie van de Krim, dat is ook onwettig, maar Rusland is nog altijd op de Krim.

Slotsom, de EU staat vrij zwak tegenover de VS? 
De EU heeft weinig hefbomen om de blokkade te doorbreken tegen een land in de achtertuin van de VS met een heel lange voorgeschiedenis. De enige optie is de onwettigheid van de sancties voor een rechtbank brengen. Bij de WTO of gebruik makend van het Investor State Dispute Settlement mechanisme. Alleen zeggen dat de sancties illegaal zijn is onvoldoende, je moet het bewijzen. 
Bij de WTO kan je argumenteren dat er een handelsbelemmering is wat betreft het scheepsvervoer naar de VS, dat via Cuba vaart. Maar ook hier, het is een rechtszaak en men moet met harde feiten aankomen. Maar dat betekent niet dat het onmogelijk is. Economen beschikken over de instrumenten zoals onder andere een ‘synthetic control method’ , een model waarin wordt nagegaan hoe de handel zou evolueren zonder de beperkende maatregelen. Maar het vraagt werk op een hoger niveau.

Een slotvraagje: wat verwacht u van de Biden-administratie? 
Cuba is voor Biden zelfs niet de 500ste prioriteit. Biden heeft zijn handen vol om zijn investeringsplan van 6 miljard dollar goedgekeurd te krijgen. Hij gaat in Florida geen risico lopen met de Cubaanse VS-burgers. Ik verwacht veel inertie. 
Biden, in tegenstelling met Trump, zal veel lippendienst verlenen aan internationale instellingen zoals de Verenigde Naties. Maar ook Biden zal niet aanvaarden dat de Algemene Vergadering van de VN komt zeggen hoe de VS zich tegenover Cuba moet gedragen. 

*Christopher Hartwell is econoom en onderzoeker verbonden aan
Case - Center for Social and Economic Research, Warsaw - Poland
en is tevens
Head of the International Management Institute, Zurich University of Applied Sciences, School of Management and Law​​​​